Apskričių reforma: pertvarkomų funkcijų analizė Šiaulių apskrities atveju

Temos naujumas. Šis magistro baigiamasis darbas yra vienas pirmųjų mokslo darbų, analizuojantis penkioliktosios Lietuvos Respublikos Vyriausybės įsipareigojimą atlikti apskričių reformą. Pirmajame teritorinio valdymo pertvarkos etape, iki 2010 m. liepos 1 d., panaikinamos apskričių viršininkų pareigybės ir apskričių viršininkų administracijos, o iki tol valdytos funkcijos pertvarkomos. Iš 88 funkcijų, kurias vykdė apskričių viršininkai, net 58 visiškai panaikintos, 8 atiduotos savivaldybėms ir 22 – valstybės institucijoms. Būtina pripažinti, kad tokie funkcijų pakeitimai iškelia daug pagrįstumo, teisingumo ir kitų klausimų, todėl šis darbas apibendrina šią mažai išanalizuotą sritį. Temos aktualumas. Ekonominį ciklą sudaro 4 fazės: viršūnė, nuosmukis, krizė ir pakilimas. Šio ciklo svyravimai verčia skirtingai pažvelgti į valstybės finansų administravimą. Vienokie taupymo sprendimai vyksta ūkio klestėjimo metu ir kitokie, esant nuosmukiui, nors efektyviam ir naudingam mokesčių mokėtojų pinigų naudojimui turi būti sutelktas išskirtinis dėmesys bet kuriuo valstybės gyvavimo laikotarpiu. Taupant lėšas vis labiau ryškėja būtinumas sistemingai atnaujinti viešojo sektoriaus institucijų struktūrą ir funkcijas. Po 2008 m. Seimo rinkimų, pakankamai rimtai užsibrėžta ties apskričių reforma. Apskričių reformos tikslas – panaikinti besidubliuojančias funkcijas bei tarpinį centrinės valdžios lygmenį, valstybei palikti tik tas funkcijas, kurių reikia bendrajai nacionalinei politikai atskirose srityse įgyvendinti ir valstybinei priežiūrai atlikti. Kaip keletą pagrindinių priežasčių kodėl reforma reikalinga įvardijama tai, kad įsteigtai apskrities viršininko institucijai nepavyko realizuoti keliamų tikslų, nepilnai įgyvendintas subsidiarumo principas, yra funkcijų, kurių vykdymo galima atsisakyti, taip pat yra iš dalies besidubliuojančių funkcijų. Siekiant įvertinti apskričių reformą šiame darbe pasitelkiama Šiaulių apskrities viršininko institucija. Tikslas – išanalizuoti ir įvertinti pertvarkomas Šiaulių apskrities viršininko funkcijas po reformos. Tikslui įgyvendinti išsikelti uždaviniai: 1. Pateikti ir apibendrinti valstybės teritorinio valdymo organizavimo formas. 2. Išnagrinėti Lietuvos Respublikos administracinių vienetų valdymą iki apskričių reformos. 3. Išanalizuoti kaip Šiaulių apskrities viršininko funkcijos yra pertvarkomos po reformos. Tyrimo objektas – Šiaulių apskrities viršininko funkcijų pertvarkymo procesas. Tyrimo problema – kaip Šiaulių apskrities viršininko funkcijos pertvarkomos po reformos? Darbe keliama hipotezė: Šiaulių apskrities viršininko funkcijos pertvarkomos netinkamai. Tyrimo metodika. Siekiant atsakyti į tyrimo problemos klausimą, buvo atliekamas kokybinis tyrimas. Šiaulių apskrities viršininko pertvarkomoms funkcijoms išanalizuoti buvo pasirinkti dokumentų rinkimo ir interviu būdai. Tyrimo patikimumui užtikrinti naudojamasi teisės aktais, o norint pertvarkomas funkcijas teisingai įvertinti pasitelkiamas interviu metodas. Visi respondentai priklausė Šiaulių apskričiai, todėl galėjo tinkamai atsakyti į būtent šiam regionui priskirtus klausimus. Išanalizuotos pagrindinės funkcijos, kurias vykdė apskričių viršininkai ir, svarbiausia, kaip šios funkcijos buvo pertvarkomos po reformos. Pagrindinės išvados: • Šiaulių apskrities viršininko pavaldume buvo 27 įstaigos. Iš jų 10 įstaigų atiteko savivaldybėms, 15 – ministerijoms, 1 – likviduota, 1 – Kūno kultūros ir sporto departamentui prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės. Išskirti pagrindiniai kriterijai pagal kuriuos buvo skirstomos įstaigos – aptarnaujama teritorija, paslaugų teikimo sudėtingumas. Tačiau savivaldybėms priskirtų įstaigų vadovai nėra patenkinti tokiu sprendimu, kadangi labiausiai nuogąstaujama dėl būsimo finansavimo, kuris gali būti nepakankamas, svarbiausia to priežastis – dideli savivaldybių įsiskolinimai, kurie verčia abejoti šių įstaigų gerovės didėjimu. Ministerijos pavaldumas yra daug priimtinesnis kaip pagrindinis nesumažėjusio finansavimo garantas. • Keičiant įstaigų pavaldumą iš jų vadovų sulaukta pakankamai didelio pasipriešinimo, todėl reformos planas buvo dažnai koreguojamas. Be abejonės, tai yra demokratinis būdas, kada įsiklausoma į kitų reformos dalyvių nuomonę ir priimamas kompromisas. Tačiau pernelyg didelis kompromisų skaičius iškraipė reformos pirminę idėją ir neleido pilnai pasiekti norimų rezultatų, pavyzdžiui, Šiaulių apskrityje prijungiamoms ligoninėms suteiktos filialo teisės, o pirminiame variante tai nebuvo numatyta. Tokiu būdu valstybės pinigai naudojami neefektyviai, kadangi išlieka keturių ligoninių direktoriai, buhalterijos ir administracijos. • Penkioliktoji Vyriausybė teigė, kad po apskričių reformos savivaldybėms bus perduotos funkcijos, kurios gali būti įgyvendinamos vietos lygiu, paslaugos bus prieinamesnės žmonėms ir daugiau viešųjų paslaugų bus teikiama vietinėje savivaldybėje. Tai reikštų savivaldos stiprinimą ir siekį gyventojų problemas spręsti arčiausiai žmonių. Tačiau po funkcijų pertvarkos matyti, kad savivalda stiprinama minimaliai, perduodamos iš esmės nereikšmingos funkcijos, pvz., tokios kaip – tvirtinti medžioklės plotų vienetų sudarymo ir ribų keitimo projektus, išduoti leidimus naudoti žūklės plotus vandens telkiniuose. • Pažeistas subsidiarumo principas. 1999 m. spalio 10 d. Lietuvoje įsigaliojusioje Europos vietos savivaldos chartijoje teigiama, kad norint sprendimus įgyvendinti efektyviai, jie turėtų būti priimami žemiausiu valdžios lygiu – arčiausiai piliečių. Šiandieninėje Europoje centralizacija nėra priimtina. Tačiau taip pat reikia pripažinti, kad daugeliui funkcijų, atsižvelgus į dabartinę Lietuvos situaciją, yra priimtinesnė valstybinė globa. Pavyzdžiui, teritorijų planavimo ir statybų valstybinės priežiūros arba žemės tvarkymo ir administravimo funkcijos reikalauja ypatingo dėmesio efektyvumo ir korupcijos prasme. Savivaldybių pasitikėjimo klausimas vis dar yra analizuojamas joms nepalankia kryptimi. Įvertinus gautas išvadas galima teigti, kad tyrimo pradžioje išsikeltą hipotezę „Šiaulių apskrities viršininko funkcijos pertvarkomos netinkamai“ galima patvirtinti tik iš dalies:  Hipotezę patvirtinantys argumentai – pagrindinės apskrities viršininko funkcijos centralizuojamos perduodant jų vykdymą ministerijoms, taip pat buvusioms ar naujai įsteigtoms įstaigoms prie ministerijų. Savivaldybėms paliekamos nereikšmingos funkcijos. Tokiu būdu savivalda nėra stiprinama, pažeidžiamas subsidiarumo principas, pagal kurį tam kad sprendimai veiktų efektyviai, jie turėtų būti priimami žemiausiu valdžios lygiu – arčiausiai piliečių.  Hipotezę nepatvirtinantys argumentai – centralizavus pagrindines funkcijas pagerėja jų vykdymo kokybė, kadangi sutrumpėja sprendimų priėmimo trukmė, skaidriau vykdomi valdymo procesai, užkertamas kelias korupcijai. Taip pat sumažinus valstybės tarnautojų skaičių taupiau naudojamos valstybės lėšos. Pasiūlymai: • peržiūrėti apskrities viršininko įstaigų paskirstymą. Šiaulių apskrities atveju yra nepagrįstai priskirtų įstaigų savivaldybėms arba ministerijoms. Pavyzdžiui Šiaulių sanatorinė mokykla priskirta Šiaulių miesto savivaldybei, nors tai vienintelė tokio tipo įstaiga visoje šalyje, kuri aptarnauja visą Lietuvos teritoriją; • prie Šiaulių apskrities ligoninės filialo teisėmis prijungiama Apskrities psichiatrijos ligoninė, Šaukėnų psichiatrijos ligoninė ir Tuberkuliozės ir plaučių ligų ligoninė. Prijungtos įstaigos išlaiko ūkinį savarankiškumą, kas reiškia, kad lieka ligoninių administracijos, vadovai ir buhalterijos. Taip pat administracijai lieka personalo priėmimo ir atleidimo teisė. Toks „išpūstas“ ligoninės valdymo aparatas naudoja valstybės pinigus neefektyviai. Reforma atlikta ne iki galo, todėl būtina ieškoti optimalesnės ligoninių valdymo struktūros. Valdymo efektyvumo didinimas gali būti siektinas pilnai prijungiant ligoninių administracijas ir buhalterijas, kada Šiaulių ligoninei pereitų visos reorganizuojamų 3 ligoninių teisės ir pareigos; • norint stiprinti savivaldą ir paslaugų kokybę, savivaldybėms reikia perduoti daugiau reikšmingų funkcijų, pavyzdžiui, valstybinės žemės tvarkymas ir administravimas. Argumentai, kad savivaldybėse yra didesnės korupcijos galimybės, negali būti priimtini. Kontroliuojančios institucijos turi atlikti savo darbą itin efektyviai, tuomet nereikės nuogąstauti dėl kieno nors galimai neteisėtų veiksmų.

Novelty of the topic. The current Master final thesis is one among the first scientific papers analysing the commitment of the fifteenth Government of the Republic of Lithuania to accomplish the county reform. In the first stage of territorial management reorganisation, before 01 July 2010, official capacities of county governors are liquidated along with governor’s county administrations and functions exercised prior to this are reorganised. Out of 88 functions exercised by county governors, 58 were revoked completely, 8 handed over to municipalities and 22 to national institutions. It is important to admit that such modification of functions brings up a great number of matters related to validity, justice, etc., and therefore this little analysed domain is generalised in the current thesis. Relevance of the topic. Economic cycle consists of 4 stages: climax, decline, crisis and uprise. Fluctuations in this cycle caused to look at the administration of national finances in a different way. One-type of saving solutions are applied in economic prosperity period and different-type solutions in the decline, although an exceptional attention to the efficient and useful handling of tax payers’ monies should be paid at any lifetime of the state. When saving funds, the necessity to systematically renew structure and functions of the public sector institutions becomes more and more obvious. After the Parliament elections of 2008, the county reform was taken into a fairly serious consideration. Aim of the county reform is to liquidate duplicating functions and interim level of the central authority as well as to leave solely such functions for the state which are required for the realisation of general national policy in separate domains and the accomplishment of national control. Among several principal reasons, why the reform is necessary, are indicated the following: the established county governor’s institution failed to realise its goals determined, principle of subsidiarity was accomplished incompletely, there were irrelevant functions as well as somewhat duplicating functions which should have been liquidated. In order to assess the county reform, the institution of Šiauliai County Governor was referred to in the current thesis. Objective is to analyse and assess the reorganised functions of the Šiauliai County Governor after the reform. In order to accomplish this objective, the following tasks have been set: 1. To present and generalize the national territorial management organisational forms. 2. To analyse the management of administrative units of the Republic of Lithuania prior to the county reform. 3. To analyse how the Šiauliai County Governor’s functions are reorganised after the reform. Object of the research is the process of reorganisation of the Šiauliai County Governor’s functions. Problem of the research – how the Šiauliai County Governor’s functions are reorganised after the reform? Hypothesis raised in the research: the Šiauliai County Governor’s functions are reorganised in an irrelevant manner. Methodology of the research. In order to answer the question of the research problem, qualitative research was performed. For the analysis of the Šiauliai County Governor’s functions under reorganisation, the methods of document collection and interview were selected. Legal acts were applied in order to ensure the research reliability as well as the interview method was used in order to properly assess the functions under reorganisation. All respondents belonged to Šiauliai County and therefore were capable to properly answer all the questions ascribed namely to this region. General functions exercised by county governors were analysed and, most importantly, the fact on how such functions were reorganised after the reform. General conclusions: • In total, there were 27 institutions within the Šiauliai County Governor’s subordination. Out of the total number, 10 institutions were attributed to municipalities, 15 to ministries, 1 was liquidated and 1 attributed to the Department of Sport and Physical Education under the Government of the Republic of Lithuania. Principal criteria were emphasized under which institutions were distributed, namely the territory being served and complexity of services rendered. However, managers of the institutions attributed to the municipalities are not satisfied with such decision since the greatest concern is the future financing which may be insufficient and the general reason for this are high municipal debts causing doubts related to the increase of welfare in these institutions. Ministry subordination is much more acceptable as the general guarantor for nondecreased financing. • Modification of the institutional subordination was met with a rather strong resistance emanating from their managers and therefore the reform plan was corrected on numerous occasions. Obviously, this is a democratic way, when the opinion of other participants of the reform is heard and a compromise is accepted. Unfortunately, the excessive number of compromises distorted the initial idea of the reform and did not allow achieving the required results, as for example, rights of a branch were granted to the hospitals affiliated in Šiauliai County, while it was not foreseen in the initial version. This way, national funds are used in an inefficient manner since directors, book-keepings and administrations of all four hospitals remain. • The fifteenth Government stated that after the county reform municipalities would be handed over the functions which may be exercised on a local level, services would be better accessible to people as well as a greater number of public services would be rendered in local municipalities. This would mean the strengthening of self-government and the aspiration to settle residents’ problems being closer to people. However, after the reorganisation of functions it is obvious that self-government is strengthened in a minimal manner, insignificant functions are being handed over, as for example, such as to approve projects for the formation of hunting area units and limit changes, to issue permits for using of fishing areas in water reservoirs. • Principle of subsidiarity has been breached. In the European local self-government charter which came into force in Lithuania on 10 October 1999, it is indicated that in order to realise decisions efficiently, they should be taken at the lowest authority level, namely closest to citizens. Centralization is not acceptable in nowadays Europe. However, it is also necessary to acknowledge that according to the current situation in Lithuania, national control is more acceptable to a great number of functions. As for example, functions of territory planning and national construction supervision or land management and administration require special attention in the sense of efficiency and corruption. Therefore, the issue related to municipal reliance is still being analysed towards the direction unfavourable to them. Having assessed the conclusions obtained, it is possible to state that the hypothesis that “the Šiauliai County Governor’s functions are reorganised in an irrelevant manner” raised in the beginning of the research may solely be justified partly:  Arguments justifying the hypothesis: county governor’s general functions are centralized when handing their exercise over to ministries and also to former or newly established institutions under ministries. Insignificant functions are left to municipalities. Therefore, self-government is not strengthened, principle of subsidiarity is breached under which so that decisions are operated more efficiently, they should be taken at the lowest authority level, namely closest to citizens.  Arguments not justifying the hypothesis: county governor’s institution is an interim level, upon the liquidation of which function exercise quality may be improved since duration for the decision-taking becomes shorter, managerial processes are carried out in a more transparent manner as well as corruption is prevented. Moreover, upon the reduction in number of civil servants, state funds are used in a more economic manner. Proposals: • to review the distribution of county governor’s institutions. In the case of Šiauliai county, there are institutions attributed to municipalities or ministries without any reasonable grounds. As for example, Šiauliai sanatorium school is attributed to Šiauliai city municipality, although it is a single institution of such type in the whole country, serving the whole territory of Lithuania; • County Psychiatric Hospital, Šaukėnai Psychiatric Hospital and Tuberculosis and Pulmonary Diseases Hospital were affiliated to the Šiauliai County Hospital. Affiliated institutions maintain their economic independence which means that hospital administrations, managers and book-keepings remain functioning. Moreover, the right of personnel admission and discharge is left to the administration. State funds are used inefficiently by such an exaggerated hospital management apparatus. The reform was not fully completed and thus it is necessary to look for more optimal hospital management structure. It may be useful to strive for management efficiency, when fully affiliating hospital administrations and book-keepings, so that the Šiauliai Hospital takes over the rights and duties of all 3 hospitals under reorganisation; • in order to strengthen self-government and services quality, more significant functions should be handed over to municipalities, as for example, management and administration of state land. Arguments that larger corruption possibilities exist in municipalities should not be acceptable. Controlling institutions should perform their work particularly effectively and then it will not be necessary to have concerns related to possibly illegal actions of somebody else.