Peculiarities of Legal Regulation of Games of Chance in Scandinavia and Baltic Countries. A Comparative Study

Presentation of the study. Analysed issues. Relevance of the topic. The Legal regulation of gambling differs across Europe and the world. Some jurisdictions have liberal gambling regulation where operators are free to engage in the betting and gaming business, other jurisdictions enjoy a gambling monopoly. Those countries which have state gambling monopolies participate in gambling through state-owned enterprises or through private concession-based operators. The Scandinavian countries also have long standing gambling monopolies and all gambling revenues are returned back into society to finance state budgets or public projects. Having followed the consequent Nordic tradition during the interwar period, after the restoration of independence Lithuania, Latvia and Estonia (with certain exceptions) chose a completely different gaming regulatory approach. These jurisdictions chose a fairly liberal and also unique gambling regulation. The Lithuanian, Latvian and Estonian gambling regulators acknowledge that these countries can not be classified within any gambling legal regulatory system. Certain conceptual problems that are endemic in gaming legal regulation in Lithuania and Baltics were observed by the author while working as a legal practitioner. Since then, through becoming more and more involved in gambling legal regulation and through the observation of foreign law, the author began to think about what might constitute ideal gambling regulation guidelines, and began encouraging the students of Mykolas Romeris University to carry out investigations into ideal gambling legal regulation in their Master theses. In this way, the problem of the selection of the gambling regulatory regime most advantageous to the public came to be crystallised, later forming the axis of this thesis. Is there an ideal legal regulation for gambling at all and what form should this legal regulation take? These reasons led to a comparative legal study – in which the gambling regulatory features in Scandinavia and the Baltic states were compared. As the Scandinavian and Baltic states represent two major approaches to the regulation of the gaming market – a market monopoly (in Scandinavia) and a liberal, competition-based regulation (in Baltic states), the separate issue under investigation were the pros and cons of each of these regulatory approaches. It has to be noted that a gambling monopoly is not just a legal concept enabling the exclusive entity to organize and provide gambling services. The monopoly is also a socio-economic category, whose consequences to the market and the public can be measured. For this reason, the analysis in the thesis touched not only on the legal but also the socio-economic peculiarities of gambling regulation. State and society benefits were also under evaluation, as legally they have to offset an indisputably negative attribute of gambling – it’s addictiveness. Thus, this dissertation assesses whether there is a legal basis to assert that the monopoly, based on Nordic gambling regulation traditions, is more proactive (or defective) than the free market based gambling regulations followed in the Baltic States, in terms of the legal, social and economic aspects of these two alternative gaming market regulation methods. The relevance of the study, in particular, is founded on the existing conceptual problems faced by the current Lithuanian legal regulation regarding games of chance. During the nine years of its gambling regulation practice, the Republic of Lithuania has been unable to develop an effective gambling regulatory model that could effectively combine public (society’s and state’s) and private (gambling operators’) interests. The current situation is evidence of the fact that public interest in the gaming sector is not legally covered and protected. The current legislation neither foresees public protection against the harmful effects of gambling, nor regulates public self protection. There are no legal measures of protection in Lithuania that would allow for personal self exclusion from casinos and other gambling venues. The public interest of the government is not protected from the economic point of view. Gambling tax collection and distribution in Lithuania is not effective. Data from 2008 showed that Lithuania had the lowest aggregate gambling tax collection in the region. In contrast, the study showed that the gambling turnover in Lithuania was the largest among the Baltic countries. This shows that the gambling business does not face any real restrictions with regards to its operations. Lithuania lacks legal mechanisms to either regulate the working hours of gaming establishments, or their places of establishment. The dissertation tackles this problem by offering a concrete option - the establishment of a state gambling and lottery monopoly. Monopolistic state participation in the gambling business (the Scandinavian model) guarantees not only the state revenue collected in the form of taxes, it also makes it possible to claim for full gambling generated income (profit). The raising of state revenue is of perpetual relevance to every jurisdiction, especially in the presence of a global financial crisis. The financial difficulties currently met by the Baltic States add additional relevance to this dissertation. The relevance of the thesis is not only contingent on the solution offered to conceptual problems in the field of gambling and the increasing of public revenue. The thesis also evaluates the legitimacy of the monopoly. If sovereign jurisdictions are free to choose a gambling regulatory method, legal problems have occasion to arise when the particular method chosen does not correspond with international legal obligations. For example, article 43 of the Treaty on European Community regulates the freedom of establishment within the EC. Article 49 prohibits restrictions on the provision of services to another Member state of the Community. The infringement of the aforementioned articles is often addressed to states in which legal regulation of gambling is based on a state monopoly. The dissertation provides response to the question of whether gambling monopolies are legal. Due to the international nature of the topic of the dissertation, it is relevant not only in Lithuania, but also Latvia, Estonia and those other Scandinavian countries which are currently concerned with the dilemma of maintaining a monopoly or opening it. The last, but most important, elements which determine the permanent topicality of this paper are the legal aspects of gambling addiction prevention that are researched in the dissertation. In all Baltic States, the prevention of gambling addiction is not given adequate legal consideration. Scandinavian countries apply a number of different gambling addiction prevention measures. Public safety and public order are universal legal values towards which special attention must be paid during the process of forming gaming legal regulation. The paper reveals what legal stand is occupied by the Baltic States in comparison to those Scandinavian countries with monopoly based gambling regulation. The paper reveals how the legal basis of all three Baltic jurisdictions can be improved in the context of gambling addiction prevention. In this respect, the paper is also relevant. The objective and tasks of the study The dissertation is comprised of a comparative legal study, whose purpose is to compare monopolistic legal regulation and the liberal legal regulation of gambling in a specific context - Danish, Swedish, Norwegian, Finnish, as well as Estonian, Latvian and Lithuanian jurisdictions. This specific context – the Scandinavian and Baltic countries, has been chosen due to the fact that Lithuania, Latvia and Estonia share a similar history, geopolitical situation, legal system and legal regulation of gambling, even if they are not identical. Latvia and Estonia have monopolized their lottery market, but the rest of the gaming market is liberal. The Scandinavian countries, which are all representatives of state owned gambling monopoly countries, have been chosen as they are close Lithuanian, Latvian and Estonian neighbours, whilst their social protection system and social policy are perhaps the best in Europe. These are social welfare countries whose social welfare indices, according to the classification of the Nobel Prize winning economist Amarta Sen, are among the highest in the world. Therefore, the aim of the study was to reveal the effectiveness and appropriateness of gambling legal regulation in Lithuania and other Baltic states, by first comparing these countries to each other and then to Scandinavian countries which are famous for their social well-being. In order to meet the study objective the following tasks have been set: 1. To disclose the concept, nature, evolution and characteristics of the legal regulation of gambling. To disclose social costs management in the Nordic and Baltic countries. 2. To compare gaming regulatory features, including the practice of gaming regulatory institutions, liability against infringement of gambling legal regulation and gambling taxation in Nordic and Baltic countries. 3. To compare gaming safety measures applied in Nordic and Baltic countries The novelty of the study. The scientific value of the dissertation. This is the very first legal dissertation in Lithuania on gambling. The countries under investigation (Denmark, Sweden, Norway, Finland, Estonia, Latvia) are also lacking any single comparative legal study on gaming regulatory issues. This is the first scientific work to analyze the pro et contra of market competition and monopoly-based gambling regulation. Only one study, which was performed by the Comparative Law Institute of Lausanne (Switzerland) under assignment of the European Commission: "Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union. Final report." can be held as inter-related to the cur

Tyrimo pristatymas. Analizuojama problema. Temos ir darbo aktualumas. Azartinių lošimų teisinis reguliavimas Europos bei pasaulio valstybėse skiriasi. Vienose iš jų azartiniai lošimai reguliuojami liberaliai – azartinių lošimų organizavimo verslu leidžiama verstis beveik kiekvienam, kitose valstybėse gyvuoja azartinių lošimų monopolis. Valstybės monopolizavusios lošimus juos organizuoja per valstybines įmones ar per privačius koncesijos pagrindu veikiančius operatorius. Skandinavijos valstybėse nuo seno gyvuoja azartinių lošimų monopoliai, o visos iš azartinių lošimų uždirbtos pajamos yra sugrąžinamos atgal į visuomenę finansuojant valstybės biudžetą ar visuomeninius projektus. Tarpukariu sekusios Skandinaviškąją tradiciją, atkūrusios nepriklausomybę Lietuva, Latvija bei Estija (su tam tikra išimtimi) pasirinko visiškai kitokį azartinių lošimų teisinio reguliavimo būdą. Čia azartiniai lošimai reguliuojami gana liberaliai, tačiau kartu ir unikaliai. Tiek Lietuvos, tiek Latvijos bei Estijos azartinių lošimų reguliatoriai pripažįsta, jog šių šalių azartinių lošimų reguliavimo beveik neįmanoma priskirti prie jokios sistemos. Koncepcines problemas azartinių lošimų teisiniame reguliavime autorius pastebėjo dirbdamas teisininko praktiko darbą. Nuo to laiko vis labiau gilindamasis į azartinių lošimų teisinį reguliavimą, užsienio šalių praktiką autorius pradėjo mąstyti apie idealaus teisinio reguliavimo gaires, paskatindamas ir Mykolo Romerio universiteto studentus magistrantus vykdyti tyrimus ieškant idealaus azartinių lošimų teisinio reguliavimo. Tokiu būdu išsikristalizavo visuomenei naudingiausio azartinių lošimų teisinio reguliavimo režimo pasirinkimo problema, tapusi šios disertacijos ašimi. Ar yra toks teisinis reguliavimas apskritai ir koks šis teisinis reguliavimas turėtų būti? Šios priežastys paskatino atlikti lyginamąjį teisinį tyrimą – palyginti Skandinavijos bei Baltijos valstybių azartinių lošimų teisinio reguliavimo ypatumus. Kadangi lyginamos Skandinavijos ir Baltijos valstybės atspindi du pagrindinius lošimų rinkos teisinio reguliavimo būdus – monopolinį rinkos reguliavimą (Skandinavijoje) bei liberalų, konkurenciją grindžiamą reguliavimą (Baltijos valstybėse), atskira teisine problema tapo kiekvieno iš šių teisinio reguliavimo būdų privalumai bei trūkumai. Atliekant tyrimą buvo pastebėta, jog Skandinavijos valstybėse esantis azartinių lošimų monopolis tai ne tik teisinė kategorija, talpinanti išimtines subjekto teises organizuoti ir teikti lošimo paslaugas teisės aktuose numatytu būdu. Monopolis taip pat yra ir ekonominė-socialinė kategorija (vertinant monopolio buvimo pasekmes rinkai ir visuomenei). Dėl šios priežasties disertacijoje atskirai, tačiau neatsiejamai nuo teisės normų yra analizuojami monopolinio bei liberalaus lošimų teisinio reguliavimo ekonominiai - socialiniai ypatumai, analizuojama valstybės ir visuomenės gaunama nauda, kuri turi kompensuoti nenuginčijamą neigiamą azartinių lošimų savybę – jų sukeliamą priklausomybę. Taigi, šis disertacinis tyrimas padės įvertinti, ar yra teisinis pagrindas tvirtinti, jog monopolija pagrįstas Skandinaviškasis azartinių lošimų teisinis reguliavimas yra progresyvesnis (regresyvesnis) už laisva rinka Baltijos šalyse grindžiamą lošimų teisinį reguliavimą, vertinant teisinius, socialinius bei ekonominius skirtingų lošimų rinkų aspektus. Tyrimo aktualumas, visų pirma, yra grindžiamas koncepcinių problemų buvimu azartinių lošimų teisiniame reguliavime. Per devynis azartinių lošimų teisinio reguliavimo metus Lietuvos Respublika nesugebėjo sukurti efektyvaus azartinių lošimų teisinio reguliavimo modelio, kuris efektyviai suderintų viešuosius (visuomenės bei valstybės), taip pat privačiuosius (lošimo operatorių) interesus. Šiandieninė azartinių lošimų teisinio reguliavimo situacija rodo, jog visuomenės interesas azartinių lošimų srityje šalyje yra teisiškai neginamas. Galiojantys teisės aktai nenumato nei visuomenės apsaugos priemonių nuo neigiamo azartinių lošimų poveikio, nei reglamentuoja galimybes visuomenei pačiai nuo šio poveikio apsisaugoti- Lietuvoje nėra teisinėmis priemonėmis garantuotų galimybių asmeniui pačiam uždrausti sau būti įleistam į lošimų organizavimo vietas. Valstybės interesas yra neginamas vertinant azartinių lošimų ekonominę pusę. Azartinių lošimų mokesčių surinkimas ir paskirstymas šalyje nėra efektyvus. 2008m. duomenimis Lietuva yra mažiausiai azartinių lošimų mokesčių surenkanti valstybė regione. Tyrimas parodė, jog azartinių lošimų apyvarta Lietuvoje yra didžiausia Baltijos šalyse, tačiau mokesčių surenkama mažiausiai. Kita vertus, azartinių lošimų verslas neturi jokių apribojimų veikti. Šalyje nėra nei teisinių mechanizmų, galinčių reguliuoti lošimo įstaigų darbo valandas, nei jų įsteigimo vietas. Disertacijoje yra sprendžiamos šios problemos siūlant konkretų būdą – steigti azartinių lošimų ir loterijų monopolį. Monopolinis valstybės dalyvavimas azartinių lošimų versle (Skandinavijos valstybių pavyzdžiu) garantuoja valstybei ne tik mokesčių pavidalu surenkamų pajamų dalį, tačiau sudaro galimybes pretenduoti į visas lošimų generuojamas pajamas (lošimų pelną). Pajamų didinimo klausimas yra nuolat aktualus kiekvienai valstybei, ypač sunkmečio laikotarpiu, kas taip pat daro šį mokslinį darbą itin aktualiu. Darbo aktualumą lemia ne tik koncepcinių problemų azartinių lošimų srityje sprendimas bei valstybės pajamų padidinimo galimybės, tačiau taip pat šių galimybių teisėtumo ir tikslingumo įvertinimas. Jei azartinių lošimų teisinio reguliavimo būdą suverenios valstybės turi teisę laisvai pasirinkti, teisinės problemos kyla kai šis pasirinktas būdas neatitinka tarptautinių valstybių įsipareigojimų. Pavyzdžiui, Europos Bendrijos Steigimo Sutarties 43 str. reglamentuoja Europos Bendrijos subjektų teisę ir laisvę įsisteigti kitoje Europos Bendrijos valstybėje, o 49 str. draudžia taikyti apribojimus paslaugų teikimui į kitą Bendrijos narę. Su šiomis teisinėmis problemomis susidūrė valstybės, kurių azartinių lošimų teisinis reguliavimas yra grindžiamas valstybės monopoliu. Dėl šios priežasties siūlant steigti lošimų monopolį Lietuvos Respublikoje, yra atsakoma į klausimą ar būtų teisėtas toks monopolinis lošimų reguliavimas. Dėl atlikto tyrimo tarptautinio pobūdžio darbas aktualus ne tik Lietuvos, tačiau taip pat Latvijos, Estijos bei Skandinavijos valstybėms, šiuo metu sprendžiančioms monopolio išlaikymo ar jo atvėrimo klausimus. Paskutinysis, tačiau vienas svarbiausių elementų, lemiančių nuolatinį šio darbo aktualumą yra jame nagrinėjami azartinių lošimų priklausomybės prevencijos teisiniai aspektai. Visose Baltijos valstybėse azartinių lošimų priklausomybės prevencijai nėra skiriamas pakankamas teisinis dėmesys. Skandinavijos valstybės taiko daug ir įvairių lošimų priklausomybės prevencijos priemonių. Visuomenės saugumas, viešoji tvarka yra universalūs teisiniai gėriai į kuriuos turi būti kreipiamas ypatingas dėmesys įstatymų leidėjui sprendžiant lošimų teisinio reguliavimo klausimus. Darbe atskleidžiama kokią teisinę padėtį užima Baltijos valstybės lyginant su monopoliniais pagrindais lošimus organizuojančiomis Skandinavijos valstybėmis, kaip galėtų būti tobulinama visų Baltijos valstybių teisinė bazė lošimų keliamos priklausomybės prevencijos kontekste. Šiuo aspektu darbas taip pat yra itin aktualus. Mokslinio darbo tikslai ir uždaviniai. Ši disertacija yra lyginamojo teisinio pobūdžio, jos tikslas – palyginti monopolinį azartinių lošimų teisinį reguliavimą su liberaliu teisiniu reguliavimu specifiniame kontekste – Danijos, Švedijos, Norvegijos, Suomijos bei Estijos, Latvijos ir Lietuvos valstybėse. Konkretus kontekstas – nurodytos Skandinavijos bei Baltijos valstybės tyrimui buvo pasirinktos dėl to, jog Lietuva, Latvija bei Estija yra panašios savo istorija, geopolitine padėtimi, teisine sistema valstybės, kurių azartinių lošimų teisinis reguliavimas nors ir negali būti tapatinamas, tačiau turi bendrų bruožų. Tiek Latvija, tiek Estija yra monopolizavusios loterijų rinką, tačiau visa kita azartinių lošimų rinkos dalis yra liberali. Skandinavijos valstybės, kaip valstybinį azartinių lošimų monopolį turinčios šalys buvo pasirinktos kaip artimos Lietuvos, Latvijos bei Estijos kaimynės, kuriose socialinė visuomenės apsauga ir socialinė politika yra bene geriausia visoje Europoje. Tai socialinės gerovės šalys, kurių socialinės gerovės indeksai pagal ekonomistės, Nobelio premijos laureatės Amartos Sen klasifikaciją, yra vieni aukščiausių pasaulyje. Dėl šių priežasčių tyrimo tikslas buvo atskleisti, kiek efektyviai ir tinkamai azartinius lošimus reguliuoja Lietuva bei kitos Baltijos valstybės, palyginti šių valstybių išsivystymą tiek tarpusavyje tiek su socialine gerove garsėjančiomis Skandinavijos valstybėmis. Siekiant atskleisti tyrimo tikslą buvo iškelti šie uždaviniai: 1. Atskleisti azartinių lošimų bei jų teisinio reguliavimo sampratą, prigimtį bei raidą, socialinių kaštų valdymą Skandinavijos bei Baltijos valstybėse. 2. Palyginti azartinių lošimų teisinio reguliavimo institucijų veiklos, subjektų atsakomybės už lošimų teisės aktų pažeidimus bei apmokestinimo ypatumus Skandinavijos bei Baltijos valstybėse. 3. Palyginti azartinių lošimų saugumo užtikrinimo priemones Skandinavijos bei Baltijos valstybėse. Darbo naujumas. Disertacijos mokslinė reikšmė. Tai pirmasis Lietuvoje teisės krypties disertacinis darbas azartinių lošimų tematika. Tyrinėtose šalyse (Danijoje, Švedijoje, Norvegijoje, Suomijoje, Estijoje, Latvijoje) nėra nė vieno teisinės krypties lyginamojo mokslinio darbo azartinių lošimų teisinio reguliavimo klausimais. Tai pirmasis individualus darbas analizuojantis monopolinio bei rinkos konkurencija grindžiamo azartinių lošimų teisinio reguliavimo privalumus bei trūkumus. Vieninteliu, kai kuriais aspektais su disertacijos tema besisiejančiu tyrimu gali būti laikomas Europos Komisijos užsakymu Lozanos lyginamosios teisės instituto atliktas tyrimas „Study of gambling services in the internal market of the European Union. F