Viešojo administravimo reforma Lietuvoje: apskričių viršininkų administracijų panaikinimas
Dudinskaitė, Laura |
Mitrulevičius, Gintaras | Recenzentas / Rewiewer |
Eidintas, Alfonsas | Darbo gynimo komisijos pirmininkas / Thesis Defence Board Chairman |
Paulikas, Vygandas Kazimieras | Darbo gynimo komisijos narys / Thesis Defence Board Member |
Aleknonis, Gintaras | Darbo gynimo komisijos narys / Thesis Defence Board Member |
Dumbliauskas, Vytautas | Darbo gynimo komisijos narys / Thesis Defence Board Member |
Jakubauskas, Adas | Darbo gynimo komisijos narys / Thesis Defence Board Member |
Janušauskienė, Diana | Darbo gynimo komisijos narys / Thesis Defence Board Member |
Viliūnas, Giedrius | Darbo gynimo komisijos narys / Thesis Defence Board Member |
Vilkė, Rita | Darbo gynimo komisijos narys / Thesis Defence Board Member |
Magistro baigiamajame darbe analizuojama apskričių viršininkų institucijos veikla ir jų panaikinimo reforma. Ši tema aktuali, nes yra susijusi su Lietuvos viešojo administravimo sistemos tobulinimu, o tokio masto reforma Lietuvoje vyko pirmą kartą. 1995 metais kuriant apskritis taip pat buvo siekiama pagerinti valdymo kokybę, sėkmingai integruotis į Europos Sąjungos regioninę politiką. Tačiau, laiku neišsprendus kylančių problemų ar netinkamai įgyvendinus reformą, galima pabloginti viešojo valdymo būklę. Šiame darbe iškelta tyrimo problema – kas lėmė apskričių viršininkų administracijų panaikinimo reformą ir jos sėkmę/nesėkmę? Tyrimo objektas – apskričių viršininkų administracijų panaikinimo reforma. Šios reformos tema mokslo darbų dar nėra parašyta, todėl pagrindinis šio darbo tikslas – įvertinti apskričių viršininkų administracijos panaikinimą viešojo administravimo reformos kontekste. Tikslui pasiekti iškelti darbo uždaviniai: 1. Aptarti viešojo valdymo reformų teoriją; 2. Įvertinti apskričių viršininkų institucijos veiklą, aptariant Lietuvos regioninio valdymo ypatumus, institucijos istorinę raidą, kompetencijų ribas ir jų veiklos teisinį reglamentavimą; 3. Aprašyti apskričių viršininkų administracijų panaikinimo reformą, pasitelkiant viešojo valdymo reformos modelį, ir identifikuoti šią reformą veikusias jėgas (veiksnius); 4. Ekspertų interviu gautų duomenų pagrindu, išsamiau išanalizuoti apskričių viršininkų administracijų panaikinimo reformą veikusias jėgas ir pateikti išvadas bei rekomendacijas nustatytoms reformos problemoms spręsti. Buvo atlikta mokslinės literatūros ir publikacijų analizė, teisės aktų, statistikos duomenų, straipsnių ir kitų aktualių dokumentų apžvalga, pusiau struktūrizuotas ekspertų interviu. Pagrindinė darbo išvada – apskričių viršininkų institucijų veikloje iškilusios problemos: funkcijų dubliavimasis su kitų viešojo sektoriaus subjektų funkcijomis, pasyvus jų vaidmuo piliečių atžvilgiu, didelės valdymo išlaidos ir užsitęsusi žemės reforma – nebuvo pakankamas pagrindas jas panaikinti, nes šios problemos nebebuvo tokios opios. Atliktu tyrimas buvo patvirtinta darbo hipotezė, jog „apskričių viršininkų administracijų panaikinimą lėmė labiau išorinės nei vidinės šalies paskatos“. Radikaliam reformos įgyvendinimui buvo palankus išankstinis daugumos politinių partijų, šalies žiniasklaidos ir visuomenės palaikymas. Šalies valdžia turėjo plačias prerogatyvos ribas dėl apskričių viršininkų administracijų likimo, tačiau nebuvo apsvarstytos kitos alternatyvos. Priimti sprendimai labiau rėmėsi politiniais motyvais, jų pagrindimui trūko išsamios reformos naudos analizės, o prioritetiniai klausimai buvo svarstyti paskiausiai. Nepaisant reformos skubotumo, jos įgyvendinimas užtruko ir padidino reformos išlaidas. Neigiami šios reformos įgyvendinimo aspektai: vėlavo įstatymų priėmimas, trūko informacijos reformoje dalyvavusioms institucijoms, apskričių viršininkų kaip likvidatorių aplaidumas, apskričių viršininkų administracijų įsiskolinimai ir bylos teismuose, darbo kodekso spragos atleidžiant ar pervedant darbuotojus į kitas darbo vietas. Panaikinus šią tarpinę grandį buvo pasiektas nežymus valdymo pokytis. Valdžiai pavyko ištesėti rinkiminį pažadą, supaprastinti valdymą, panaikinti funkcijų dubliavimąsi, sutvarkyti teisinę bazę. Šia reforma pasiekta didesnė valdymo centralizacija. Pastebėta, kad šiuo metu reforma dar neatsipirko, buvo sustoję kai kurie administraciniai procesai, nepavyko sumažinti biurokratų skaičiaus, išspręsti valstybinės žemės ir regioninio valdymo klausimų. Apskričių viršininkų administracijų panaikinimo reformos vertinimą apsunkina tai, kad apie jos rezultatus tikslių duomenų nėra arba jie neskelbiami, taip pat neatliekamas perduotų funkcijų vykdymo kokybinis vertinimas. Šias problemas siūloma spręsti steigiant nepriklausomą reformų stebėsenos ir vertinimo centrą, kuris užtikrintų nuolatinį ir kokybišką reformų vertinimą.
This master thesis presents an analysis of the activities of counties governors’ institution and its abolition. This topic is relevant, since it is related to the improvement of public administration system in Lithuania, and the reform of such extent was implemented in Lithuania for the first time. Together with the establishment of counties in 1995 it was sought to improve the quality of governance as well as to integrate successfully into the European Union regional policy. However, there is a possibility to impair the state of public administration if the problems encountered are not solved at once or if the reform is implemented improperly. The problem of the present study: what factors have influenced the abolition reform of counties governors’ administrations and its success/failure? The object of the present thesis is the abolition reform of counties governors’ administrations. The issue of this reform has not yet been discussed in academic literature; therefore, this study aims at assessing the abolition of counties governors’ administrations in the context of public administration reform. In order to achieve this aim the following objectives have been set: 1. To review the theory of public management reforms. 2. To assess the activities of counties governors’ institution by discussing the features of regional governance in Lithuania, the historical development of this institution, the limits of competence and legal regulation of their activities. 3. To describe the abolition reform of counties governors’ administrations by means of the model of public management reforms and to identify the forces (factors) which have been influencing this reform. 4. On the grounds of the data, collected while interviewing the experts, analyse the forces, which have been influencing the abolition reform of counties governors’ administrations, more thoroughly and provide the conclusions and recommendations how to solve the detected problems of the reform. In the course of writing this thesis the analysis of academic literature and publications, the review of laws, statistics, articles and other relevant documents, and semi-structured expert interview were carried out. The main conclusion of the thesis is that the problems encountered in the activities of counties governors’ institutions, such as the overlap of the functions of these institutions and other units of public sector, their passiveness with regard to the citizens, high governance costs and protracted land reform, were not the adequate ground to abolish these institutions, since these problems were not that sore. The research has proven the hypothesis of this thesis, which says that “the abolition of counties governors’ administrations was determined rather by external than internal incentives.” Preconceived support of the most political parties, media and society was favourable for the radical implementation of the reform. The state's government had a broad prerogative power to determine the destiny of counties governors’ administrations; however, other alternatives were not taken into account. The decisions taken were based rather on political reasons; there was no thorough analysis of the benefit of the reform, which could be a ground for such reasons, and the priority issues were discussed at the end. Despite the urgency of the reform, its implementation was delayed and the costs of the reform increased. Negative aspects of the implementation of this reform: delayed legislation, lack of information for the institutions involved into the reform, negligence of the counties governors as liquidators, liabilities and lawsuits of the counties governors' administrations, gaps of the Labour Code, relating employees’ redundancy or transfer to other job positions. After the abolition of this intermediate a slight change in governance was achieved. The government succeeded in delivering election promises, simplifying the governance, eliminating the overlap of functions, completing the legal basis. It was noticed that the reform has not been profitable so far, some administrative processes have been suspended, the number of bureaucrats have failed to decrease and issues of national land and regional management have left unsolved. The assessment of the abolition reform of counties governors’ administrations is complicated by the fact that there is no precise data of the reform or they are not available, besides that, the qualitative assessment of the performance of transferred functions is not carried out. These problems are suggested to be solved by establishing an independent centre of reform monitoring and assessment, which could ensure permanent and high quality reform assessment.