Draudimo įmonių veiklos priežiūros teisinis reguliavimas

Teorijoje išskiriamos šios pagrindinės draudimo sistemos funkcijos: socialinės (minimalaus pragyvenimo lygio užtikrinimas, turtinės diferenciacijos mažinimas), ekonominės (ekonomikos augimo rėmimas, kapitalo išsaugojimas, užimtumo didėjimas, biudžeto pajamų šaltinis, kapitalo rinkų katalizatorius), politinės (valstybingumo išlaikymas, valstybės tarptautinės įtakos didėjimas) dimensijos funkcijos. Didžiausią įtaką šioms funkcijoms įgyvendinti turi du veiksniai: draudimo rinkos plėtimasis ir draudimo rinkos efektyvumo didėjimas. Pastaraisiais dešimtmečiais daugelyje valstybių pastebimas draudimo rinkų augimas, kurį sąlygojo ekonominės, demografinės, socialinės-kultūrinės, politinės priežastys. Pažymėtina, kad draudimo rinkos augimui įtakos turi draudimo įmonių veiklos priežiūros teisinis reguliavimas ir priežiūros veikla. Draudimo įmonių veiklos priežiūra, turėdama tiesioginės įtakos augimui, turi įtakos ir pagrindinių draudimo funkcijų įgyvendinimui. Tačiau pagrindinis draudimo įmonių veiklos priežiūros, kaip valstybės vykdomos funkcijos tikslas yra siekti, kad draudimo rinka veiktų veiksmingai, būtų stabili, saugi, nebūtų pažeidžiamos apdraustų asmenų teisės. Draudimo rinka, kurioje nepažeidžiamos draudėjų, apdraustųjų ir nukentėjusiųjų trečiųjų asmenų teisės yra kiekvienos šiuolaikinės visuomenės ir valstybės siekiamybė. Tik geras draudimo įmonių veiklos priežiūros reguliavimo režimas užtikrina veiksmingumą ir stabilumą visoje finansų sistemoje. Tokia sudėtinga finansinių paslaugų sistema kaip draudimas negali efektyviai funkcionuoti, jei tam nesudaromos tinkamos sąlygos – visuomenės lūkesčius atitinkantis teisinis reglamentavimas ir veiksminga draudimo rinkos, kurios pagrindiniai dalyviai yra draudimo įmonės, priežiūra. Draudimo įmonių veiklos priežiūros teisinio reglamentavimo būtinybę apibrėžia poreikis turėti veiksmingą, saugią, teisingą ir stabilią draudimo rinką, kurioje būtų sudaromos prielaidos rinkai augti bei konkurencijai skatinti. Tačiau šis poreikis neturi užgožti pagrindinio draudimo įmonių veiklos priežiūrai keliamo tikslo – apsaugoti draudimo paslaugos gavėjų, dėl kurių interesų ir veikia ši rinka, ekonominį ir socialinį saugumo jausmą. Draudimo įmonių veiklos priežiūros teisinio reguliavimo atsiradimą lėmė abipusis visuomenės ir valstybės poreikis reguliuoti. Draudimo teisiniuose santykiuose draudikas yra stipresnė santykių pusė, kuri „diktuoja“ sąlygas. Europos Teisingumo Teismas yra pasisakęs1, kad: „...apdraustas asmuo, negavęs draudimo išmokos iš draudiko, kartais pastatomas į „maldaujančio“ žmogaus poziciją...“ Draudėjas yra silpnesnė draudimo santykių pusė, nes dažniausiai dėl informacijos ar žinių trūkumo negali visapusiškai įvertinti savo rizikos. Visuomenė yra suinteresuota draudimo įmonių veiklos priežiūros reguliavimu, nes taip kiekvienas draudėjas perkelia draudikų patikimumo ir mokumo vertinimo naštą valstybei. O valstybė yra suinteresuota draudimo įmonių veiklos priežiūros reguliavimu, nes draudimo veikla turi didelės įtakos visos valstybės ekonomikai. Neprižiūrimoje rinkoje didėja finansinių griūčių tikimybė, kurios neigiamai veikia valstybės ekonomiką ir pasitikėjimą visa valstybės finansų sistema. Kai kurių autorių manymu, draudimo svarba valstybės ekonomikai ir visiems gyventojams yra viena iš priežasčių, kodėl valstybė, siekdama užtikrinti, kad draudiko prisiimti įsipareigojimai būtų tinkamai prisiimami ir vykdomi, ima reglamentuoti draudimo teisinius santykius. Lietuvos Respublikoje draudimo rinkos reguliavimo pamatas yra padėtas Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatose. Ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva yra Konstitucijos garantuojama vertybė, taip pat reiškianti tai, kad valstybės ar vietos savivaldos institucijoms draudžiama įstatymuose nenumatytais metodais reglamentuoti ūkinę veiklą, tvarkyti įmonių reikalus. Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalies nuostatose įtvirtinta, kad valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei. Vieni autoriai mano, kad tokia Konstitucijos formuluotė „valstybė reguliuoja ūkinę veiklą“ reiškia ne valstybės teisę savo nuožiūra administruoti visą ar tam tikrą ūkinę veiklą, bet jos teisę nustatyti ūkinės veiklos teisinį reguliavimą. Kiti mano, kad ši Konstitucijos nuostata reiškia, jog valstybė toleruoja ir skatina tik visuomenei, tautai naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą. Pagrindinis teisės aktas, kuriuo yra reguliuojama draudimo įmonių veikla ir šios veiklos priežiūra, yra Lietuvos Respublikos draudimo įstatymas. Draudimo įmonių veiklos priežiūrą yra pavesta atlikti Lietuvos Respublikos draudimo priežiūros komisijai (toliau – Draudimo priežiūros komisija). Privataus draudimo ir jo priežiūros teisiniai santykiai Lietuvoje buvo pradėti reguliuoti 1990 m. priėmus pirmąjį Lietuvos Respublikos draudimo įstatymą. Šis įstatymas dažnai buvo keičiamas, du kartus išdėstytas nauja redakcija. Tenka tik apgailestauti, kad per visą nepriklausomos Lietuvos valstybingumo laikotarpį nebuvo ir nėra sukurtos aiškios strategijos, kuri nustatytų draudimo rinkos priežiūros reguliavimo kryptis, pavyzdžiui, Valstybės ilgalaikės raidos strategijoje apie draudimo veiklos priežiūrą užsimenama tik netiesiogiai ir epizodiškai. 2008 m. Seimo rinkimuose, tik viena politinė partija (iš tų, kurios pateko į Seimą) savo programoje aptarė teisinio reguliavimo pokyčius, kuriuos ketina įgyvendinti finansų rinkų priežiūros srityje. Ši programinė nuostata yra perkelta į šiuo metu veikiančios 15-os Vyriausybės programą, nurodant, kad bus siekiama konsoliduotos finansų rinkų priežiūros. Tačiau šio tikslo, kuris turėtų įtakos ir draudimo įmonių veiklos priežiūrai, įtraukimas į Vyriausybės programą neįvertinus jo poveikio visai draudimo sistemai, tik dar kartą patvirtina, kad draudimo įmonių veiklos priežiūros teisinio reguliavimo pokyčiai vyksta be aiškios strategijos. Dar 2004–2008 m. kadencijos Seime buvo sudaryta darbo grupė, kuriai buvo pavesta parengti išvadas apie konsoliduotos finansų rinkų priežiūros perspektyvas Lietuvoje. Minėta darbo grupė savo darbą baigė nepriėmusi jokio sprendimo. 2009 m. birželio 11 d. jau Ministro pirmininko potvarkiu buvo sudaryta nauja darbo grupė, kuriai buvo pavesta parengti finansų rinkos priežiūros institucijų sujungimo koncepcijos projektą. Taigi, jau minėtos nuostatos atsiradimas Vyriausybės programoje nėra paremtas atliktais moksliniais ar kitais tyrimais. Pabrėžtina, jog konsoliduotos finansų rinkų priežiūros modelio buvimas kitose valstybėse negali būti pagrindine priežastimi keisti teisinį reguliavimą, nustatantį finansų rinkų priežiūrą. Kai kuriose valstybėse jau yra pastebimi šio rinkų priežiūros modelio trūkumai. Tenka apgailestauti, tačiau dėl aiškios draudimo įmonių veiklos priežiūros reguliavimo strategijos nebuvimo draudimo įmonių veiklos priežiūrą reguliuojančiuose teisės aktuose buvo gausu teisės spragų. Dėl to draudimo rinkoje nebuvo išvengta draudimo įmonių bankrotų, nebuvo užtikrinta tinkama draudėjų ir apdraustųjų interesų apsauga, draudimo rinka vystėsi nepakankamai, nes rinkos dydis net ir po 20 privataus draudimo metų stipriai atsilieka nuo išsivysčiusių valstybių. Pasaulio ekonomikos forume, nustatant valstybių ekonomikų konkurencingumo reitingus 2009–2010 metams ir sumažinus Lietuvos reitingą, taip pat buvo konstatuota, kad Lietuvos konkurencingumą mažina menkas finansų rinkų dydis bei jų išsivystymas. O valstybėse su silpna ekonomika stiprus finansų sektorius yra pagrindinė prielaida nuosekliai vystytis ekonomikai. Šiandieninis draudimo įmonių veiklos priežiūros teisinis reguliavimas turi trūkumų, nežiūrint į tai, kad nuo 2004 m. į Lietuvos Respublikos draudimo įstatymą yra perkeltos Europos Sąjungos direktyvų nuostatos, atsižvelgta į Tarptautinės draudimo priežiūros institucijų asociacijos rengiamus veiklos priežiūros principus, kitų tarptautinių organizacijų rekomendacijas. Pastaraisiais metais Lietuvoje iškeltos bankroto bylos dviem stambioms draudimo įmonėms. Dėl to nukentėjo nemažai asmenų, nebuvo tinkamai apginti draudėjų ir apdraustųjų interesai, krito pasitikėjimas rinka. Esamas teisinis reguliavimas taip pat nėra pakankamas, kad būtų skatinamas draudimo rinkos augimas ir būtų pasiektas ES valstybėse veikiančių draudimo rinkų lygis. Draudimo įmonių bankrotai, prasta draudėjų ir apdraustųjų interesų apsauga bei menka draudimo rinkos plėtra ir yra pagrindinės problemos dėl kurių turi kisti esamas teisinis reguliavimas. Tačiau minėti pokyčiai negali vykti nesant aiškios draudimo įmonių veiklos priežiūros teisinio reguliavimo strategijos, kuri turi remtis mokslinių tyrimų rezultatais. Darbo aktualumas Draudimo įmonių veiklos priežiūros veiksmingumas2 yra vienas svarbiausių veiksnių, siekiant užtikrinti sėkmingą draudimo sistemos funkcionavimą ilgą laikotarpį. Nuo priežiūros veiksmingumo priklauso draudimo sistemos stabilumas ir draudimo įmonių veiklos efektyvumas, skatinantis šalies finansų rinkų plėtrą ir pritraukiantis į šalį kapitalą bei užsienio investicijas. Dėl šios priežasties draudimo įmonių veiklos priežiūros teisinio reguliavimo tobulinimo klausimai yra visada aktualūs. Šiuo metu Lietuvoje egzistuojančios draudimo rinkos problemos (per menkas rinkos augimas, draudimo įmonių nemokumo atvejai, per menka draudėjų ir apdraustųjų apsauga) yra pagrindinė priežastis apsprendžianti mokslinių tyrimų, nagrinėjančių draudimo įmonių veiklos priežiūros teisinio reguliavimo problemas, aktualumą. Darbo aktualumą didina ir šiuo metu besitęsianti globalinė ekonominė krizė, kurią sąlygojo kai kurių finansų rinkų dalyvių krizė (JAV ir Europos bankų bei draudimo įmonių nemokumo atvejai). Šiuo metu yra taikomi įvairūs finansiniai instrumentai, kurie padeda gaivinti finansų rinkas, ir siekiama kuo mažiau žalingų pasekmių. Viena pagrindinių finansų rinkų krizės priežasčių yra pripažįstama per menka valstybinė priežiūra. Per 2009 m. Londone vykusį G-20 vadovų susitikimą buvo atkreiptas dėmesys, kad finansų sektorius, kuris labai stipriai veikia visų valstybių ekonomiką, negali būti p

Theory distinguishes the following basic functions of the insurance system: functions of the social (securing of the minimum subsistence level, reduction of pecuniary differentiation), economic (support of economy growth, retention of capital, improvement of employment levels, source of budget revenue, catalyst of capital markets), and political (retention of statehood, enhancement of the state’s international influence) dimension. Implementation of these functions is mainly affected by two factors: expansion of the insurance market and improving efficiency of the insurance market. In the recent decades many states have seen growth of their insurance markets conditioned by economic, demographic, socio-cultural and political causes. It should be noted that growth of the insurance market is affected by legal regulation of the supervision of insurance companies’ operations and by supervisory activities. Through its direct influence on market growth, supervision of insurance companies’ operations affects implementation of basic insurance functions. The principal objective of the supervision of insurance companies’ operations, as of a state-performed function, however, is achieving efficient operation of the insurance market with guaranteed stability and security and respect for the rights of insured persons. An insurance market which does not infringe the rights of policyholders, insured persons and aggrieved third parties is the ultimate goal of every modern society and state. A good regime of regulating insurance companies’ operations is the prerequisite for efficiency and stability of the entire financial system. A system of financial services as sophisticated as insurance cannot function efficiently unless adequate conditions are in place – legal regulation which meets public expectations and efficient supervision of the insurance market with insurance companies as its key players. The urge for legal regulation of the supervision of insurance companies’ operations is triggered by the need to have an efficient, secure, fair and stable insurance market, which provides preconditions for market growth and for promoting competition. This need, however, should not overshadow the key objective set for the supervision of insurance companies’ operations – to protect the feeling of economic and social security for beneficiaries of insurance services, whose interests is the primary focus of this market. Emergence of legal regulation of the supervision of insurance companies’ operations was conditioned by the mutual need of the society and the state for regulation. In terms of insurance legal relations, the insurer is the stronger party which ‘dictates’ the terms. The European Court of Justice once said that: “...an insured person who does not obtain payment under a policy following an event giving rise to a claim may find himself in a very precarious position...”. Policyholders are the weaker party of insurance relations as normally, due to insufficient information or knowledge, they are unable to measure their risks to the full. Regulation of the supervision of insurance companies’ operations falls within the interest of the society because this is how every policyholder transfers the burden of measuring insurers’ trustworthiness and solvency to the state. Whereas the state is interested in regulation of the supervision of insurance companies’ operations as these strongly affect the state’s overall economy. On a non-supervised market there is a higher probability of financial collapses, which have negative effects on the national economy and on the trust in the state’s general financial system. As some authors claim, the importance of insurance for the national economy and for the general population is one of the reasons why, to ensure adequate commitment and fulfilment of obligations by insurers, the state starts to regulate insurance legal relations. In the Republic of Lithuania, the foundation of regulating the insurance market was laid by the provisions of the Constitution of the Republic of Lithuania. The freedom and initiative of economic activity is the value guaranteed by the Constitution, which means inter alia that public or local authorities are prohibited from regulating economic activity or controlling companies’ operations in ways other than provided by law. Whereas according to Article 46, Paragraph 3 of the Constitution, the state shall regulate economic activity so that it serves the general welfare of the people. Some authors argue such a formulation in the Constitution that “the state shall regulate economic activity” implies not the state’s right to administrate the whole economic activity in question, but rather its right to establish legal regulation of economic activity. As some others claim, this provision in the Constitution means that the state shall tolerate and promote only those economic efforts and initiatives that are beneficial for the society and for the nation. The Law on Insurance of the Republic of Lithuania is the framework legislative act which governs the insurance companies’ operations and their supervision. Supervision of insurance companies’ operations is delegated to the Insurance Supervisory Commission of the Republic of Lithuania (hereinafter referred to as Insurance Supervisory Commission). Regulation of legal relations in private insurance and of its supervision in Lithuania dates back to 1990, when the first law on insurance of the Republic of Lithuania was adopted. This law has seen many amendments and took the shape of new revisions twice. One can all but regret that throughout the entire period of Lithuania’s statehood no strategy has been created to outline trends of hose the insurance market should be regulated, for instance, the National Long-term Development Strategy refers to the supervision of insurance operations only indirectly and episodically. In the 2008 Seimas election, only one political party (of those who made it to the Seimas) introduced in its programme changes to legal regulation which it intended to implement in respect of supervision over financial markets. This programming provision has been transposed to the programme of the current 15th Government with the indication that consolidated supervision over financial markets will be sought. However, the inclusion of this objective, which would affect inter alia the supervision of insurance companies’ operations, into the Governmental programme without taking account of its effect on the entire insurance system reconfirms the fact that changes to the legal regulation of the supervision of insurance companies’ operations have taken place without a clear strategy in place. As early as during its 2004-2008 term of office, the Seimas formed a working group tasked to draft conclusions about the prospects of consolidated supervision over financial markets in Lithuania. The said working group finished its job without adopting any decision. On 11 June 2009, a new working group was formed already under the Prime Minister’s ordinance, tasked to draft a concept on the merging of authorities which supervise financial markets. Thus the very emergence of the said provision in the Governmental programme is not based on scientific or other types of research. It should be emphasised that the very fact that other countries have an existing model of consolidated supervision over financial markets cannot serve as the principal cause of changing the legal regulation of how financial markets should be supervised. Apart from that, shortcomings of this market supervision model have already been observed in some countries. Regretfully, due to the absence of a clear strategy for regulating the supervision of insurance companies’ operations, the legislative acts governing supervision of insurance companies’ operations have swarmed with loopholes. For this reason the insurance market has not been able to evade bankruptcies of insurance companies or to enjoy adequate protection of the interests of policyholders and of the insured and has not achieved a sufficient level of development because regardless of a twenty-year record of private insurance the market size has stayed well behind that of developed states. The World Economy Forum, apart from establishing competitiveness ratings of state economies for 2009-2010 and pulling down Lithuania’s rating, stated that Lithuanian competitiveness was reduced by small size and poor level of development of its financial markets. Whereas in states with a weak economy a strong financial sector is the basic prerequisite for sustained development of the economy. Today’s legal regulation of the supervision of insurance companies’ operations still has drawbacks even though the provisions of EU directives were transposed to the Law on Insurance of the Republic of Lithuania in 2004 and the principles of supervisory activity drafted by the International Association of Insurance Supervisors and recommendations from other international organisations were taken into consideration. In the last few years Lithuania has seen bankruptcy proceedings against two large insurance companies. This has affected a very broad circle of people, the interests of policyholders and insured persons have not been duly protected and reliance on the market has declined. Neither has existing legal regulation been sufficient to promote growth of the insurance market and to achieve the level of insurance markets operating in the EU Member States. Bankruptcies of insurance companies, poor protection of the interests of policyholders and of insured persons and a low level of development of the insurance market are the key challenges which call for the changing of existing legal regulation. The said changes, however, cannot take place without a clear strategy for regulating the supervision of insurance companies’ operations, which must rely on findings from scientific research. Relevance of research Efficiency of the super